REFORMAS AGRARIAS EN IBEROAMÉRICA

Justo Fernández López


Haciendas, terratenientes: época de oro

«De 1850 a 1930 el sistema de las haciendas -denominado complejo latifundio-minifundio- se expandió y logró una posición dominante dentro de la estructura agraria latinoamericana. La expansión se logró a menudo al desplazar a la población indígena rural hacia las zonas marginales. Fue la época de oro del sistema de las haciendas y los terratenientes alcanzaron la cúspide de su poder económico, influencia política y prestigio social. Sólo en México este predominio fue desafiado con éxito con los levantamientos revolucionarios de 1910-17. Sin embargo, no fue sino hasta el gobierno populista de Cárdenas, en 1934, que el sistema de las haciendas perdió finalmente su influencia predominante en México. La revolución boliviana de principios de los años 50 también asestó un fuerte golpe al sistema de terratenientes al aplicar un extenso programa de reforma agraria.

La revolución cubana de 1959 selló la suerte del sistema hacendario en la mayor parte de los países latinoamericanos. Temeroso del espectro del socialismo y de que la revolución se expandiera a otros países de la región, el gobierno de los Estados Unidos lanzó la Alianza para el Progreso, que animó a los gobiernos de toda la región a poner en práctica programas de reforma agraria con el aporte de ayuda económica estadounidense. Así, en la década de los 60 a la de los 70 tuvieron lugar una serie de reformas agrarias en América Latina; en Chile, Perú, Ecuador y Colombia. A finales de los años 70 y 80, después de la revolución sandinista en Nicaragua, se llevaron a cabo reformas agrarias en Nicaragua y en El Salvador. Sólo en Argentina la reforma agraria nunca tuvo lugar. En Brasil, la fuerte oposición de los terratenientes detuvo cualquier intento de reforma agraria, aunque desde la restauración del régimen democrático a mediados de los 80, ha habido cierta redistribución menor de tierras.» [http://www.envio.org.ni/articulo/952]

Las reformas agrarias en Iberoamérica

Una reforma agraria es un proyecto político cuyo objetivo es un cambio rápido y radical del régimen de propiedad y explotación de la tierra. El cambio en la tenencia de la tierra se produce como resultado de decisiones políticas. Los procesos de reforma agraria han seguido o han sido simultáneos a muchas grandes revoluciones, aunque también se han producido como resultado de cambios políticos pacíficos.

Objetivo de las reformas agrarias es la repartición de la propiedad rural para evitar los latifundios improductivos. Los procedimientos violentos han recurrido al método de la expropiación, con compensación para los antiguos propietarios.

Las reformas agrarias de mayor alcance fueron resultado de revoluciones: México (1910), Bolivia (1952), Cuba (1959) y Nicaragua (1979). Algunos gobiernos electos también emprendieron reformas agrarias radicales: Chile durante las administraciones de Frei (1964-79) y Allende (1970-73). También lo hicieron algunos regímenes militares: Perú durante el gobierno del general Velasco Alvarado (1969-75). Reformas agrarias de menor alcance en lo referente a la extensión de la tierra expropiada y a la cantidad de campesinos beneficiados fueron llevadas a cabo en gran medida por gobiernos civiles en el resto de América Latina.

La excepción más notable es Argentina, donde hasta la fecha no ha tenido lugar ninguna reforma agraria ni ésta ha formado parte de la agenda política. La peculiaridad del caso argentino se explica en parte por la relativa importancia que tuvo la agricultura familiar y las haciendas capitalistas de mediano tamaño, así como por el grado de urbanización relativamente alto. Paraguay y Uruguay tuvieron programas de colonización, pero en ninguno de los dos países ha tenido lugar una reforma agraria de trascendencia.

Las reformas agrarias latinoamericanas han sido, por lo general, resultado de cambios políticos producidos desde arriba. Aunque en algunos ejemplos estos cambios eran respuestas a presiones sociales ejercidas desde abajo, sólo unas cuantas reformas agrarias de América Latina fueron consecuencia directa de levantamientos campesinos.

Los resultados de las reformas agrarias en Hispanoamérica no han colmado las expectativas, no lograron detener la migración hacia las grandes ciudades ni elevar la productividad agrícola. Algunos lo atribuyen a la forma parcial en que se han llevado a cabo las reformas; otros, a la carencia de inversiones públicas en la infraestructura en el campo. 

«Los gobiernos liberales latinoamericanos idealizaron la propiedad privada. Según ellos, su difusión liberaría a los hombres de la servidumbre, enriquecería el tesoro público y crearía una nación de ciudadanos altamente productivos. El derecho de los indios a poseer tierras en comunidad, originado en el periodo colonial, perpetuaba, en la opinión de los liberales, una economía primitiva. Si los indios iban a ser ciudadanos plenos, libres e iguales, tanto ante la ley como en las relaciones sociales, tenían que convertirse también en propietarios privados. Con este objetivo se aprobaron leyes que establecían la venta de los terrenos baldíos. Éstos comprendían tierras públicas de la corona o del estado –a menudo, en ellas, había parcelas que los campesinos trabajaban regularmente, pero para las cuales carecían de títulos de propiedad–, tierras inexplotadas de la Iglesia y tierras comunales. Puesto que hacendados y hateros controlaban a los jueces de su localidad, no puede sorprender que la ley resultara en su provecho. Títulos de propiedad fueron a parar también a las manos de compinches políticos de los gobernantes o de militares en concepto de premio a su lealtad. Inversores extranjeros se beneficiaron, así mismo, de esta legislación. La idea liberal, llevada a la práctica, resultó en consecuencia, no en una expansión de la propiedad privada sino del latifundio, profundizando así la división entre pobres y ricos en las regiones rurales.

Los campesinos contaban con pocos recursos contra este despojo; podían librar una batalla legal, que, por lo general, resultaba infructuosa, o emigrar hacia regiones menos controladas, o emprender protestas violentas. La mayoría optaba por la resignación; pero había quienes elegían la violencia, contribuyendo así a la intranquilidad que caracterizó a la América Latina rural durante el siglo XIX.» [Historia universal. Madrid: Mediasat, 2004, tomo 18, pp. 66-68]

A partir de 1961, se dictaron leyes agrarias en casi todos los países de América Latina gracias al impulso dado por la Conferencia Interamericana de Punta del Este (Uruguay) y al apoyo político y económico prestado por el Gobierno de los Estados Unidos en el marco del programa «Alianza para el Progreso».

Durante los años 1980, casi todos los países la mayoría de los países de América Latina ha mantenido vigentes sus leyes de reforma agraria, y han sometido a revisión algunas de ellas.

Leyes de reforma agraria

Argentina

-

En Argentina la reforma agraria nunca tuvo lugar, dado que la gran propiedad de este país es relativamente productiva y la presión demográfica sobre la agricultura es mínima.

Bolivia

1953

Ley de Reforma Agraria de 1953

Brasil

1985

intensificó la ejecución de la reforma agraria a partir de 1985

Colombia

1936

1961

1988

1994

Ley 200 de 1936

Ley sobre Reforma Social Agraria, modificada por las leyes 1 de 1968, 4 de 1973 y 30 de 1988.

Para fomentar la compra directa de tierras por los campesinos, se introdujo mediante la ley de 1994 un subsidio equivalente al 70 por ciento del precio de compra de la tierra.

Cuba

1959

1963

Primera Ley de Reforma Agraria de 1959

Segunda Ley de Reforma Agraria de 1963

Chile

1962

1967

Ley de Reforma Agraria de 1962, reemplazada por la

Ley de Reforma Agraria de 1967, vigente hasta 1974

Costa Rica

1961

Ley de Tierras y Colonización de 1961

El Salvador

1980

una de las reformas no socialistas más amplias

Ecuador

1964 1973

Ley de Reforma Agraria y Colonización de 1964, modificada por la Ley de Reforma Agraria de 1973

Guatemala

1952

Ley de Reforma Agraria, promulgada por el gobierno de Jacobo Arbenz Guzmán, fue muy exitosa en sus comienzos, pero fue abortada por el golpe de estado instigado por los Estados Unidos en 1954, trayendo consecuencias desastrosas para el futuro del país.

Honduras

1962

 

1975

1992

primera Ley de Reforma Agraria en 1962, algunos años después de la revolución cubana, y su primer objetivo es evitar el contagio revolucionario

Segunda Ley de Reforma Agraria de 1975

La ley para la modernización y el desarrollo del sector agrícola de 1992

México

1917

 

 

 

1971

1992

En México, la fase más importante de la reforma ocurrió en los años 30 durante la administración del Presidente Cárdenas, y contó con el apoyo de las organizaciones campesinas armadas, fomentadas por el Estado.

Ley federal de reforma agraria de 1971.

La reforma constitucional de México de 1992 amplió los derechos sobre la propiedad de la tierra agrícola: los ejidatarios pueden vender, alquilar y usar como colateral su posesión ejidal, y decidir el destino de la tierra de propiedad común tras la aprobación de la asamblea ejidal. En virtud de esta reforma, las empresas mexicanas privadas han podido adquirir tierras cuyas extensiones han sido fijadas por el Gobierno según los cultivos a que estarían destinadas. La reforma permitió la asociación de ejidatarios con empresarios privados. El propósito ha sido crear un mercado de tierras activo, promover la utilización eficiente de los recursos y estimular las inversiones agrícolas.

Nicaragua

1979

 

1981

1990-2000

después de la revolución sandinista en Nicaragua, se llevaron a cabo reformas agrarias en Nicaragua

La ley de reforma agraria  1981

De 1990 a 2000, se promulgan una serie de leyes para resolver «el problema de la propiedad», leyes que se aplican muy parcialmente.

Panamá

1962

Ley 37 de 21 de septiembre de 1962, por la que se aprueba el Código Agrario.

Paraguay

2008

Las organizaciones campesinas dan plazo al Gobierno hasta el 15 de diciembre para iniciar el proceso de reforma agraria o comenzarán las invasiones de tierras.

Perú

1963

1964

1969

Ley de bases para la Reforma Agraria de 1963

Ley de Reforma Agraria de 1964

Decreto Ley de 1969

(todas estas disposiciones quedan derogadas por el Decreto Legislativo N° 653 de 1992)

República Dominicana

1972

Ley Agraria de 1972

Uruguay

-

En Urguay la reforma agraria nunca tuvo lugar, dado que la gran propiedad de este país es relativamente productiva y la presión demográfica sobre la agricultura es mínima.

Venezuela

1960

 

2001

Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de 1960 del Gobierno de Rómulo Betancourt)

Ley de Tierras del 2001 del Gobierno de Hugo Chávez, nueva ley agraria que sustituyó a la ley de 1960, hasta entonces en vigor

 

Existen tres reformas agrarias violentas en Hispanoamérica, es decir, reformas agrarias llevadas a cabo tras una revolución: México en 1917, Bolivia en 1953 y Cuba en 1959.

Reforma agraria de México 1917

Resultó anticuada desde un principio. Surge de la revolución de 1910 y fue consagrada por la Constitución de 1917, en la que se afirma que la tierra “pertenece a la nación”. Es la más antigua de las reformas agrarias, pues el principio que se afirma precedió incluso a la revolución rusa (1917). Pero este principio no encontró aplicación práctica hasta 1934 con la subida al poder del presidente Lázaro Cárdenas (1934-1940). La reforma de Cárdenas no distribuyó las tierras de las grandes haciendas, sino que las restituyó a las comunidades indígenas que habían sido expoliadas.

El título de propiedad lo tenía la comunidad o colectividad local y la gran propiedad subsistía con el nombre de ejido; sin embargo, la gestión de las tierras fue repartida en pequeños lotes entre los miembros de la comunidad. Subsistió la característica del latifundio: combinación de gran explotación con pequeña explotación, latifundio con minifundio. La arcaica hacienda se sustituyó por el ejido, menos injusto, pero igualmente arcaico e improductivo.

A los seis años del gobierno de Cárdenas, la mitad de las tierras mexicanas se habían convertido en ejidos. Después de Cárdenas se frenó la reforma hasta 1958, en que el presidente López Mateos la reanimó con la introducción de la tenencia de la tierra en plena propiedad. Al final, los campesinos mexicanos no han visto mejorar su situación económica, su participación en el mercado nacional fue muy débil.

Siguió un proceso de reconstrucción de la gran propiedad, pero en forma de explotación moderna capitalista o familiar, pero productiva. A estas modernas explotaciones agrarias productivas debe México en gran parte el aumento de su producción alimenticia. La reforma agraria llevó a mejorar la condición del indígena, que si bien no está integrado aún a la vida nacional del todo, ahora es un súbdito de un Estado y no de una multitud de señores. La reforma agraria mexicana rompió la dependencia personal que unía a los hombres a sus señores.

Reforma agraria de Bolivia 1953

La reforma boliviana es de menor interés, no por ser menos profunda, sino por ser el resultado de la ocupación de tierras por parte de los campesinos durante la revolución de 1952. La reforma quedó consagrada por decreto gubernamental en 1953 y se llevó a cabo en condiciones algo anárquicas, fruto de las dificultades geográficas. Emancipados de los latifundistas, los campesinos indígenas se mantuvieron en una situación de subsistencia y Bolivia, junto con la India, fueron entre 1960-1962 los países peor alimentados del planeta, debiendo importar parte de los alimentos de primera necesidad.

Reforma agraria fracasada en Guatemala 1952

En 1952, el presidente Jacobo Arbenz Guzmán (1951-1954) quiso expropiar las grandes propiedades mediante métodos revolucionarios, pero la reforma comenzada se vio abortada por la contrarrevolución.

Reforma agraria de Cuba 1959

La reforma agraria boliviana fue demasiado improvisada, la mexicana fue demasiado temprana en una época en que en el continente dominaba la aristocracia; tras la segunda guerra mundial, la reforma y la revolución mexicanas fueron olvidadas. En Cuba, la participación de los campesinos en la revolución a favor de Fidel Castro, llevó a que éste les prometiera la distribución de las tierras en plena propiedad. La ley de 1959 decreta la expropiación de propiedades no explotadas directamente. Más tarde, la orientación marxista de Fidel Castro llevó a reformas según el modelo soviético de entonces.

En 1963, una ley declara propiedad estatal el 70% de las tierras, quedando sólo un sector privado de pequeños empresarios con un máximo de 67,10 ha. Las Cooperativas Cañeras se convierten en Granjas del Pueblo y el Estado controla la comercialización y la financiación agrícolas.

Impacto de la reforma agraria cubana

El impacto de la revolución cubana no quedó sin efecto en varias organizaciones progresistas políticas. De repente, todo el mundo se pone a hablar en Latinoamérica de reforma agraria. Incluso los EE UU quieren convencer a los conservadores de la América Latina de la necesidad de la reforma del latifundio: Alianza para el Progreso (Declaración del 1961 en Punta del Este, Uruguay) obliga a todos los que quieran ayuda americana a eliminar formas “injustas” de propiedad. El objetivo de las reformas era mitigar la miseria rural y crear una clase media campesina fuerte y con ello reducir la base social de los focos guerrilleros, en auge en las décadas de los 60 y 70.  

En 1962, por primera vez, la Organización de Estados Americanos (OEA) plantea la reforma agraria como problema, fundando el Instituto Iberoamericano de Ciencias Agrícolas (IICA), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, la FAO y la Comisión Interamericana para el Desarrollo Agrícola (CIDA), que no olvida la reforma agraria.

Más sorprendente fue la reacción de clero: antes defensor del gran propietario, se proclama ahora a favor de reformas agrarias (predecesores habían sido ya en México Hidalgo y Morelos en el siglo XIX). Famoso en este sentido fue en Brasil la actividad del obispo dom Helder Camara.

La respuesta de las clases dominantes a todos estos intentos de reforma agraria se volvió cada vez más violenta. Durante la década de los 60 y de los 70 una serie de intervenciones militares derriba gobiernos en Iberoamérica. En 1964 un golpe militar instaura una dictadura en Brasil. Le sigue Bolivia en 1971, Uruguay y Chile en 1973, Argentina, Perú y Ecuador en 1976. Los militares operaron con el argumento de la seguridad nacional.

Tentativa de reformas agrarias progresivas

México, Bolivia y Cuba fueron los primeros países en hacer reformas agrarias. Argentina Uruguay no sintieron tanto la necesidad de hacer reformas agrarias, dado que la propiedad en estos países era relativamente productiva y la presión demográfica sobre la agricultura era mínima (urbanizacióin de un 70-75%). Desde 1959, quince países latinoamericanos han ido aplicando leyes de reforma agraria.

La mayoría de los textos legislativos referentes a la reforma agraria son más o menos teóricos y prevén reformas que en el fondo dejan intacto el latifundio. La Reforma de Agraria de Costa Rica (1961) es una de las mejor estudiadas, pero de mínimo interés dadas las pequeñas proporciones geográficas de este país y la escasa concentración existente. La mayoría de las reformas agrarias son desiguales. Así, mientras que la ley ecuatoriana (1964) tolera propiedades de más de 3,500 ha en la costa, la ley venezolana (1960) excluye de las reformas sólo las regiones fértiles. La ley chilena del presidente Eduardo Frei (1967) expropia los terrenos abonados y los que excedan de 80 ha de regadío, reforma que fue continuada por el presidente Salvador Allende, pero que bajo la dictadura de Pinochet quedó estancada. La ley del Brasil de 1964 limita los derechos del propietario y concede a los tenencieros una cierta seguridad en sus tenencias.

La ley venezolana (1960) y teóricamente las de Perú (1964) y Ecuador ponen como meta la abolición de la dependencia propietario-aparcero, y la explotación directa como única justificación de la propiedad de la tierra. La mayoría de las leyes tienen características comunes y están calcadas en el modelo más antiguo de la ley de Venezuela de 1960, obra del presidente Rómulo Betancourt y su partido Acción Democrática. Todas las leyes posteriores en otros países tienen parecido con la de Venezuela: afirmación del principio general de que la propiedad no debe ser respetada a no ser que desempeñe su función social. Para que esta función social se cumple, la propiedad debe ser productiva, directa y respetar la legislación local laboral. En principio, deberán, según el modelo venezolano, eliminarse todas las formas de tenencia de tierra que lleven consigo la dependencia personal de los campesinos.

La calificación de la gran propiedad depende de la calidad de la tierra: de primera calidad es una propiedad grande cuando tiene 150 ha, pero de segunda calidad solamente lo es si sobrepasa las 5.000 ha.

Seguridad de la tenencia de la tierra

«La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra se ha visto comprometida en casi todos los países debido a que los programas de catastros, titulación y registro de propiedades agrarias, a pesar haber recibido apoyo financiero y técnico de donantes multilaterales y de gobiernos amigos, fueron implantados tardíamente y resultaron insuficientes.

En muchos casos de reformas agrarias, el Estado ha seguido manteniendo la propiedad de tierras objeto de afectación o ha seguido tutelando su utilización. Esta política se ha considerado un obstáculo al desarrollo de las explotaciones, ya que una vinculación estable del productor y su familia con la tierra es fundamental para la obtención de créditos y para las inversiones en la explotación, así como para el cuidado y conservación de los recursos naturales. También es importante para la familia campesina la constitución de un patrimonio familiar que incluya activos fijos (tierra, cultivos permanentes e instalaciones). No obstante, una vinculación estable no implica necesariamente la «plena propiedad», puesto que los activos pueden conseguirse mediante derechos de tenencia y uso de la tierra de largo plazo heredables, negociables, legalmente garantizados, e invulnerables a decisiones administrativas.

Derechos de la población indígena

Brasil, Colombia, Chile, Ecuador y Venezuela han adoptado instrumentos legales para dar prioridad a los derechos de sus poblaciones indígenas y reconocer los aspectos culturales que les son propios. Estos países han reconocido el derecho de ocupación tradicional de tierras que son necesarias para el desarrollo de las comunidades autóctonas.

El problema agrario en América Latina dista mucho de haber sido resuelto. En las zonas rurales hay cientos de miles de campesinos sin tierra y numerosas familias afectadas por la desocupación y el subempleo; se registran conflictos de tenencia e invasiones de tierras; destrucción de recursos naturales y deterioro ambiental, y pobreza aguda. Como consecuencia de estos factores, la producción agrícola de algunos países se ha estancado, y la dependencia alimentaria se ha acentuado.

Las estadísticas de distribución de la tierra de los países que llevaron a cabo reformas agrarias a partir de 1960 reflejan variaciones poco significativas respecto a la situación preexistente. En la mayoría de los casos, las explotaciones de gran superficie fueron relegadas a zonas de frontera, mientras que en las zonas más accesibles tuvo lugar, concomitantemente con las reformas, un proceso de modernización de la agricultura tradicional. Se desarrolló en estas últimas una agricultura comercial de pequeños y medianos «empresarios», en parte con perjuicio de los beneficiarios de la reforma agraria y de las políticas de colonización. Por falta de acceso regular a los factores de producción y al mercado, los beneficiarios de la reforma no fueron capaces de utilizar plenamente las tierras productivas que habían recibido.

Se han formulado muchas estrategias indispensables para desarrollar las zonas rurales y combatir la pobreza. Sin embargo, una condición esencial del desarrollo es el reordenamiento de la propiedad agraria, no para hacer frente a un sistema arcaico que ya está en extinción, sino para potenciar las capacidades productivas de la población y aprovechar racionalmente los recursos naturales disponibles.» [http://www.fao.org/DOCREP/006/J0415T/j0415t0b.htm]

Tierras expropiadas, gente beneficiada

«El alcance de la reforma agraria en América Latina varió enormemente, tanto en lo que respecta a la cantidad de tierra expropiada como a la cantidad de campesinos beneficiados. En lo referente a la extensión de tierras expropiadas, las reformas agrarias de Bolivia y de Cuba ocupan el primer lugar: aproximadamente cuatro quintas partes de la tierra agrícola del país fueron expropiadas. En México, Chile, Perú y Nicaragua fue expropiada casi la mitad de la tierra cultivable de la nación. En Colombia, Panamá, El Salvador y República Dominicana se expropió entre una sexta y una cuarta parte. Una proporción más pequeña de tierra agrícola fue afectada por la reforma agraria en Ecuador, Costa Rica, Honduras y Uruguay. Son datos de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación (FAO). En Venezuela, aproximadamente una quinta parte de la tierra resultó afectada por la reforma agraria, pero casi tres cuartas partes habían pertenecido al Estado y estaba básicamente en zonas por colonizar. La reforma agraria venezolana fue sobre todo un programa de colonización.

Cuba, Bolivia y México tienen la mayor proporción de campesinos y trabajadores rurales beneficiados por la reforma agraria. En Cuba y Bolivia, aproximadamente tres cuartas partes de las propiedades agrícolas fueron incorporadas al sector reformado. En México, fue menos de la mitad. En Nicaragua, Perú y Venezuela la proporción de beneficiarios fue más o menos un tercio del total. En El Salvador, el 25%. En Chile, una quinta parte. En Panamá, Colombia, Ecuador, Honduras y Costa Rica el porcentaje de familias agricultoras que se beneficiaron con la redistribución de la tierra varió de apenas menos de una décima parte a más de una décima parte de la cantidad total de familias rurales. En otros países la proporción fue aún menor.» [http://www.envio.org.ni/articulo/952]